Este trabajo también fue leído en la UCA en el marco del Bicentenario
LA VUELTA DE LA CONFEDERACIÓN
El yo es odioso, decía Pascal. Es injusto, porque se hace el centro de todo; es incómodo para los demás, porque pretende someterlos. Se puede disimular, pero no se puede aniquilar[1]. Seguramente Pascal tenía razón y el amor propio es odioso. Pero no acertó respecto del Río de la Plata y sus alrededores. Para el argentino, y más para el porteño, el yo es ineludible, gratuito y obligatorio. Voy a comenzar, pues, esta reflexión sobre el federalismo a propósito de una porteñada –el 25 de mayo de 1810 fue una porteñada- con otra porteñada, es decir, hablando de mí mismo.
Recuerdo todavía la extraña fascinación que me provocaban algunos pasajes del manual de Instrucción Cívica, cursando el Nacional, y de los textos de Derecho Constitucional, más tarde, ya en la Facultad. Esos pasajes fascinantes eran los relativos a la organización del federalismo, según la Constitución. ¡Qué misterio bien tramado! ¡Qué acertijo ingenioso e inacabable! Las provincias, anteriores y superiores al gobierno de la nación, conservan todos los poderes originarios no delegados a éste. Entonces, los Estados provinciales son, en sus respectivos territorios, más soberanos que el Estado nacional, porque allí aquellos poderes preexistentes privan sobre el poder de este último, cuya soberanía nace después, creada por la Constitución. Pero no, decía otro tratado, las provincias carecen de los atributos de la soberanía, son meramente autónomas, y no Estados, sino subdivisiones de un Estado federal, creado por voluntad de la nación, según el preámbulo de la misma Constitución. Todo mal, afirmaba un tercero, apoyándose en algún publicista alemán: las provincias son Estados aunque autónomos, ya que la noción de Estado puede prescindir de la condición soberana.
Recuerdo todavía la extraña fascinación que me provocaban algunos pasajes del manual de Instrucción Cívica, cursando el Nacional, y de los textos de Derecho Constitucional, más tarde, ya en la Facultad. Esos pasajes fascinantes eran los relativos a la organización del federalismo, según la Constitución. ¡Qué misterio bien tramado! ¡Qué acertijo ingenioso e inacabable! Las provincias, anteriores y superiores al gobierno de la nación, conservan todos los poderes originarios no delegados a éste. Entonces, los Estados provinciales son, en sus respectivos territorios, más soberanos que el Estado nacional, porque allí aquellos poderes preexistentes privan sobre el poder de este último, cuya soberanía nace después, creada por la Constitución. Pero no, decía otro tratado, las provincias carecen de los atributos de la soberanía, son meramente autónomas, y no Estados, sino subdivisiones de un Estado federal, creado por voluntad de la nación, según el preámbulo de la misma Constitución. Todo mal, afirmaba un tercero, apoyándose en algún publicista alemán: las provincias son Estados aunque autónomos, ya que la noción de Estado puede prescindir de la condición soberana.
Y así se podía seguir discutiendo todo el día, sin que acabara el juego. Porque era un juego, claro está. Dejando los libros en casa y recorriendo las calles del centro de Buenos Aires (téngase en cuenta que hablo de unos cincuenta años atrás), se advertía que allí estaba la totalidad del gobierno central, desde el presidente hasta el ínfimo pinche; las jefaturas de las tres fuerzas armadas; la justicia más prestigiosa, hasta el punto de llamarse “nacional” aunque su jurisdicción no pasara del Riachuelo; el Consejo Nacional de Educación, que manejaba entonces las escuelas de la República y autorizaba los libros de lectura desde La Quiaca hasta el Estrecho; la Policía Federal, que servía de vigilancia local; los organismos de Salud Pública, desde donde se controlaban lejanísimos hospitales de todo el país; todas las empresas del Estado; todas las sedes de las empresas privadas de primera línea; los grandes bancos oficiales y privados; los grandes diarios, las grandes radios y los grandes canales de televisión; los asientos de los grandes partidos nacionales; los “grandes” del fútbol grande, esto es, de esos que andan hoy por el fondo de la tabla, etc.
Nuestro federalismo de jure era salvajemente unitario de facto. Unitarismo regionalizado, pero unitarismo al fin (otros hablarán, más púdicamente, de ¨federalismo centralizador¨)[2]. Las provincias constituían algo menos de dos docenas de colores diversos en un mapa, que evocaban cada una cierta variedad de empanada, algún alfajor, vino de la tierra o tonada identificatoria. Los provincianos eran una gente simpatiquísima que, cuando ejercían de tales, tocaban la guitarra y el bombo por la radio y la tevé, extendiendo los beneficios del folklore desde la Capital hacia el interior, como bien advirtió el porteño Jorge Luis Borges. Y los gobernadores, como los caudillos del año XX, eran unos señores que cada tanto se mandaban un malón hasta la Pirámide de Mayo, contra el secretario de Hacienda, por eso de la coparticipación federal. Lo más auténticamente federal que había en esos años era un jabón. Que los hermanos Delbene fabricaban en Buenos Aires. De todo esto surgía como nuestra institución básica y autóctona la presidencia omnímoda, el hiperpresidencialismo, el “principado” `presidencial o la monocracia presidencial, como ustedes prefieran, por doblegamiento de la rama legislativa, telecomando de la rama judicial y reducción a servidumbre de las provincias federadas. Muchos lo señalaron tempranamente. Voy a citar simplemente a uno, Ernesto Quesada, en 1918: “dada la absorción de lo provincial por lo nacional que todo lo recapitula y suma, el poder presidencial hace ajustado equilibrio sin contrapeso alguno en el país: los gobiernos locales se van transformando en sombras de poder y no cabe resistencia a la menor indicación de la Casa Rosada”. Escrito antes de los ATN.
Esta situación que podemos llamar de mentira vital, de Lebensluge, coloca al derecho constitucional como una disciplina que opera, en la mayoría de sus cultores, como una suerte de “muro de los lamentos” jurídico, donde insertar los mensajes de protesta a las demasías de las clases políticas gobernantes de turno, mientras una minoría variable de esos mismos cultores se dedica, con ahinco digno de mejor causa, a pergeñar los tecnicismos encubridores de aquellas demasías.
Retornemos ahora al pronunciamiento de Mayo. Dije que fue una porteñada. Una alcaldada, que tuvo por sede un cabildo abierto reunido en congreso general, por el cual se depuso a un virrey, de lo cual ya había antecedentes en el Cabildo abierto y Congreso General del 14 de agosto de 1806 y en la Junta de Vecinos convocada por el Cabildo el 10 de febrero de 1807, por los cuales se depuso al virrey Sobremonte del mando militar y del político. Esa porteñada contenía elementos predisponentes a la concentración y homogeneización en Buenos Aires, del poder político sobre el Virreinato.
El primer elemento centralizador y concentrador provenía del prestigio de la constitución borbónica, trasladada a estas tierras de ultramar. Se trataba de un derecho público vasto y complejo, tanto desde el punto de vista de la organización institucional como de los rodajes administrativos. La norma fundamental y principio de legitimidad de todo el sistema residía en la soberanía del monarca. Esta organización política se vivía como la relación paternal de un soberano con su pueblo, considerado como un público, sujeto pasivo de un proceso de guía y conducción. Y aquel soberano estaba, entre nosotros, corporizado en el virrey, su representante, de casaca bordada y espada labrada, recibido bajo palio en las barrosas calles de una ciudad marginal en el mapa. Este paternalismo de raíz borbónica, consolidado entre nosotros en la Ordenanza de Intendentes de 1782, va a tener una honda y duradera influencia en la concepción del poder por parte de los gobernantes argentinos, ya desaparecida la monarquía en estas tierras.
El segundo elemento centralizador provenía de los intereses de Buenos Aires, bien patentes a sus círculos mercantiles e ilustrados. De un modo sintético y que merecería matizaciones que el tiempo asignado no da para realizar, lo resumió el gran historiador mexicano Carlos Pereyra: “la revolución tuvo por principal objeto evitar que la regencia de España, establecida en Cádiz, e instrumento de los comerciantes de esa ciudad, restaurase un monopolio ruinoso para los americanos. Este objeto de la revolución produjo consecuencias históricas que no era posible ver en el primer momento, pero que no tardaron en manifestarse. La patria libre era el comercio libre. Era el comercio libre de un puerto. La patria estaba en la aduana. Perder la aduana era perder la patria. Puerto único: patria encerrada en un término municipal”. Se expresaban allí las grandes tensiones estructurales del Virreinato y de nuestro país, aún vigentes bajo otras formas y maneras: la tensión entre Buenos Aires y el Litoral respecto del Noroeste mediterráneo; la tensión de Buenos Aires con el Litoral por la salida de los productos de este último, con casos notables respecto del Paraguay, al que se deja arrinconado, y a la Banda Oriental, a la que se le neutraliza su mejor puerto.
El tercer elemento centralizador proviene del grupo ideológico de los que Mitre llamó “el círculo de sublimes soñadores”: Moreno, Castelli, Belgrano, Monteagudo. Con diversas intensidades, reservas y matices, el núcleo de esta ideología (la ideología de la “emancipación”, adosada al hecho político de la independencia), que tuvo su ápice en el jacobinismo como elemento configurador del Estado moderno, concentraba todo el poder en la expresión de la voluntad general de una entidad abstracta, el “pueblo” soberano”, sin lugar preciso, ni tiempo definido ni encadenamiento de vínculos familiares y fidelidades personales. El pueblo abstracto resultaba de una suma de individuos concebidos como huérfanos sin ombligo. Cada uno de estos individuos se emancipaba retomando su soberanía, que en los hechos recaía en el grupo más activo y concentrado de los “sublimes soñadores” de turno. Moreno lo resumirá así más tarde en la Gaceta: “con la disolución de la Junta Central de Sevilla (...) cada hombre debía considerarse en el estado anterior al pacto social, de que derivan las obligaciones que ligan al rey con sus vasallos”.
En conflicto con estos tres elementos centralizadores, se plantearon los elementos federativos, esto es, los derivados del pactum foederis, proveniente a su vez de la voz foedus –alianza, unión- ligado a su turno con la palabra fides, fe y fidelidad como columnas sustentadoras de todo pacto de unión. Estos elementos, en nuestra historia, se remontan a los núcleos municipales, comunales, de ciudades libres, que se transmiten desde Europa, máximamente desde España, pero también de las tradiciones republicanas de las signorie, de las comunas del norte de Italia del siglo XIII, y que resultarán de este lado del charco la base de las reivindicaciones de las ciudades y provincias argentinas, como destacaron en su tiempo Francisco Ramos Mejía y José María Rosa. Allí el núcleo del vocabulario político residía en “los pueblos”, los municipios, las ciudades, las provincias que conformaban. Y sus rasgos eran los de localización, lugar (lar, hogar), pasado común y fidelidades recíprocas.
Ahora bien, la base doctrinaria con que se plantea en la América Española la asunción del gobierno propio, en un primer momento, y la independencia, acto seguido, es una doctrina tradicional hispánica, según la cual, dependiendo estas tierras de la corona, la acefalía del trono producía la reversión o retroversión de la soberanía a los “pueblos”, a los municipios y ciudades que integraban cada una de las unidades políticas virreinales, quedando al mismo tiempo extinguidos los vínculos de subordinación que pudiesen existir entre esos municipios y ciudades entre sí, hasta tanto que, congregados bajo un pie de igualdad todos estos “pueblos”, que reconocían un vínculo histórico y cultural común, estableciesen un pactum foederis. Era una doctrina claramente federativa. “Federación” y “Confederación” eran utilizados como sinónimos en ese tiempo y en aquel contexto. Y “constitución” significaba pactum foederis, esto es, había antinomia entre “pacto” y “constitución”. Una tergiversación de esta base doctrinaria a favor de la concentración hegemónica del poder, amparada en la “soberanía del pueblo”, pretendía que la reversión debía producirse al mismo orden virreinal, pero sin el virrey, y a las mismas relaciones de subordinación que resultaban de la Ordenanza de Intendentes. Todo ello fundamentado en la indivisibilidad e inalienabilidad de la “soberanía del pueblo”. Moreno, en su artículo en la Gaceta sobre las miras del Congreso futuro, decía: “la verdadera soberanía de un pueblo nunca ha consistido sino en la voluntad general del mismo, (...) siendo soberanía indivisible e inalienable”; por lo tanto, no podía concebir que la soberanía correspondiente al Virreinato del Río de la Plata pudiese dividirse, fragmentarse, en tantos “pueblos” o municipios o ciudades que lo formaban, y que cada uno de ellos poseyese una fracción soberana, recuperando en cada caso el derecho al autogobierno. El titular de la soberanía única e indivisible era el gobernante que ocupase el lugar del virrey en Buenos Aires, hasta tanto una nueva constitución (aquí sí entendida como lo opuesto al pactum foederis) estableciese las autoridades definitivas.
Este es nuestro conflicto irresuelto. Por un lado, pues, aparece el derecho de los individuos de Buenos Aires, conjuntados en “pueblo” abstracto, y continuando la pauta virreinal, de concentrar el poder en una Junta. Por otro lado, se plantea el derecho de los “pueblos” concretos, es decir, de las ciudades y municipios, todas en pie de igualdad, a concurrir con su voluntad a darse un gobierno y un forma política. Concentración del poder en Buenos Aires, de un lado. Tendencia a una forma política confederal, del otro. Por aquí corre una línea de fractura institucional que, con distintas apariencias y diversas manifestaciones no ha podido soldarse hasta hoy.
La Declaración de Independencia de las Provincias Unidas en Sudamérica, proclamada el 9 de julio de 1816, no se hace en nombre del “pueblo” argentino ni de la nación argentina, sino de “los pueblos” concretos allí representados.
La Constitución de 1853 es dictada por los “representantes del pueblo” de la Confederación Argentina, reunidos en Congreso general Constituyente, por voluntad y elección de las provincias que los componen, en cumplimiento de pactos preexistentes. Aparece la tradición federal/confederal pactista, vigente en la constitución pactista confederal que rigió entre 1831 y 1852, y el federalismo hamiltoniano “adoptado” con numerosos matices propios de mayor concentración de poderes en el gobierno central. “Los pueblos” han desaparecido del léxico político (dejo de lado los problemas que trae la expresión étnica “pueblos indígenas argentinos” introducida en el art. 75, inc. 17, que les reconoce “preexistencia”). En la terminología constitucional norteamericana no aparece la expresión “Estado federal”, ya que en la tradición jurídico-política anglosajona se utiliza el vocablo clásico “gobierno” y no el de “Estado”. State es la designación de la unidad política federada, del equivalente de nuestra provincia.“Estado federal” aparece entre nosotros a partir de la teoría alemana (especialmente el constitucionalista suizo-alemán Blunstchli, muy leído por nuestros constitucionalistas). Se distingue la “Confederación” (Statenbund), fundada en el Derecho Internacional (es decir, en tratados) del “Estado federal” (Bundesstaat), siendo la primera una figura jurídico-política inestable y provisoria, destinada a terminar en Estado federal o en Estados unitarios. Debe tenerse en cuenta que, para la Teoría General del Estado, también de cuño germánico, “Estado” es toda forma conocida de organización política, desde los orígenes hasta nuestros días, y no, como ocurre, una forma política históricamente determinada, con un nacimiento, un desarrollo y una decadencia y posible extinción, por lo que (además de circunstancias históricas alemanas que no cabe examinar aquí) la “confederación” representaba una irregularidad que debía desembocar necesariamente en la forma estatal.
Con estas dos fuentes principales, norteamericana y germánica, operó nuestro constitucionalismo clásico para establecer las características del “Estado federal” argentino. En los hechos, una vez establecidas las bases estatales en la Argentina, a partir de 1880, se derivó hacia un Estado configurado de hecho en “unidad de régimen”, repitiéndose esta actitud en las provincias hacia los municipios de su interior. En ese unitarismo de facto, consolidado y remachado por un sistema de partidos nacionales (hoy pulverizados) de observancia centralizada, planteados a partir de “movimientos nacionales” como el yrigoyenismo y peronismo, las atenuaciones provinieron de ciertos procesos de “descentralización” que, como su nombre lo indica, son propios de los Estados unitarios y no de las federaciones. La centralización y su proceso opuesto, la descentralización, o su homólogo la desconcentración, resultan –por otra parte- formas predominantemente administrativas antes que institucionales. En tal orden de ideas, la centralización ha sido el proceso dominante y la descentralización la excepción.
“Estado federal”, como expresión, encierra una contradicción en los términos, es un oxímoron (dos conceptos opuestos en una misma expresión). El “Estado” es una forma política propia de la modernidad, con nacimiento hacia principios del siglo XVI, consolidación a partir de la Revolución Francesa y decadencia continua en el último medio siglo. El Estado, como forma política, tiene a la concentración y homogeneización del poder, habiendo extendido la esfera de este último por sucesivos monopolios: de las nociones de Patria y Nación, de lo público, de la producción del derecho, de su aplicación y de la gestión de composición de conflictos, ha pretendido el monopolio de la vida económica, de la enseñanza y de la cultura y su último reducto es el monopolio del impuesto (pobres localizados y ricos globalizados). Todo ello mediante la impersonalidad de la norma, de la ley positiva con la que ha pretendido neutralizar el campo de la política (Estado de derecho, Estado constitucional). La forma política Estado tiende naturalmente a la unidad de régimen, a la concentración y homogenización centralizada del poder. El “Estado” como forma política, nunca puede ser federativo.
La federación (concepto que comprende el de confederación) no es una forma de Estado, como quería el Derecho Político clásico, sino una forma política, tal cual lo es el Estado moderno, y tal cual lo fueron, con reapariciones actuales más o menos larvadas, la Ciudad, el Reino y el Imperio. Las formas políticas son las diversas figuras en que la materia permanente de lo político, inherente al hombre, al zoón politikón, se han ido manifestado en el curso de la historia. Cada forma política es la forma de un orden determinado. Así como el orden estatal está fundado y determinado por la pirámide normativa, el orden federativo está fundado y determinado por la subsidiariedad. Para comprender “federación” y “subsidiariedad” hay que situarse en la premodernidad y, reproductivamente, en el crepúsculo y clausura de la época moderna, en que aquellos conceptos resurgen. Hablar de subsidiariedad dentro del orden estatal conduce a equívocos, ya que el aparato estatal, concentrador de poderes, no actúa supletoriamente sino en incesante acaparamiento vertical de competencias. La subsidiariedad federativa tiene que ver con autonomías originarias y previas, no delegadas y con un principio de proximidad. En materia de gobierno, la proximidad es valiosa; el poder político debe medirse más por su distancia que por su eficacia. A menor distancia mayor participación. El orden federativo es un medio para hallar la distancia adecuada para cada competencia política. El orden estatal subsidia (ayuda), a veces, desde arriba. El orden federativo acerca desde abajo.
Federación y Confederación no son dos “formas de Estado” distintas, una basada en el derecho público interno y otra en el derecho público internacional. Con esta distinción se destruye la unidad profunda de la forma federativa. Carl Schmitt señalaba que “tales fórmulas esquemáticas y cómodas dejan de considerar el concpeto fundamental común de todo el problema, y se eleva a nota característica del concepto cualquier particularidad interesante para la situación política del momento”. Federación, latamente considerada, incluidas las confederaciones, es, según el mismo Schmitt “una unión permanente, basada en el libre convenio, y al servicio del fin común de la autoconservación de todos los miembros, mediante la cual se cambia el total status político de cada uno de los miembros en atención al fin común”.
En medio de la desintegración progresiva del aparato estatal, consecuentemente con la reflexión a que nos obliga este Bicentenario, he querido enhebrar, quizás de modo demasiado esquemático, algunas reflexiones sobre un camino, el del orden federativo, que está enraizado en nuestra tradición política. Junto con esta “forma política” de la federación se da una “forma de gobierno”, esto es, lo que se conocía tradicionalmente como “régimen político”. Esta forma de gobierno, entre nosotros, es la republicana. Aunando forma política y forma de gobierno, resultamos, de acuerdo con nuestra Constitución y nuestra historia, una federación republicana. Ya en su tiempo Tocqueville afirmaba que los EE.UU eran no sólo una república sino también una confederación. Cómo articular sabiamente forma política y forma de gobierno es objeto de análisis y propuestas en la ponencia, bajo el principio de que no puede haber república posible sin federación efectiva. No es una mera reminiscencia histórica que, institucionalmente, nuestro país continúe llamándose “Confederación Argentina” (art. 35 CN). Más bien, se trata de una oportunidad para recuperar el presente siglo, durante el interregno globalizador.-
Retornemos ahora al pronunciamiento de Mayo. Dije que fue una porteñada. Una alcaldada, que tuvo por sede un cabildo abierto reunido en congreso general, por el cual se depuso a un virrey, de lo cual ya había antecedentes en el Cabildo abierto y Congreso General del 14 de agosto de 1806 y en la Junta de Vecinos convocada por el Cabildo el 10 de febrero de 1807, por los cuales se depuso al virrey Sobremonte del mando militar y del político. Esa porteñada contenía elementos predisponentes a la concentración y homogeneización en Buenos Aires, del poder político sobre el Virreinato.
El primer elemento centralizador y concentrador provenía del prestigio de la constitución borbónica, trasladada a estas tierras de ultramar. Se trataba de un derecho público vasto y complejo, tanto desde el punto de vista de la organización institucional como de los rodajes administrativos. La norma fundamental y principio de legitimidad de todo el sistema residía en la soberanía del monarca. Esta organización política se vivía como la relación paternal de un soberano con su pueblo, considerado como un público, sujeto pasivo de un proceso de guía y conducción. Y aquel soberano estaba, entre nosotros, corporizado en el virrey, su representante, de casaca bordada y espada labrada, recibido bajo palio en las barrosas calles de una ciudad marginal en el mapa. Este paternalismo de raíz borbónica, consolidado entre nosotros en la Ordenanza de Intendentes de 1782, va a tener una honda y duradera influencia en la concepción del poder por parte de los gobernantes argentinos, ya desaparecida la monarquía en estas tierras.
El segundo elemento centralizador provenía de los intereses de Buenos Aires, bien patentes a sus círculos mercantiles e ilustrados. De un modo sintético y que merecería matizaciones que el tiempo asignado no da para realizar, lo resumió el gran historiador mexicano Carlos Pereyra: “la revolución tuvo por principal objeto evitar que la regencia de España, establecida en Cádiz, e instrumento de los comerciantes de esa ciudad, restaurase un monopolio ruinoso para los americanos. Este objeto de la revolución produjo consecuencias históricas que no era posible ver en el primer momento, pero que no tardaron en manifestarse. La patria libre era el comercio libre. Era el comercio libre de un puerto. La patria estaba en la aduana. Perder la aduana era perder la patria. Puerto único: patria encerrada en un término municipal”. Se expresaban allí las grandes tensiones estructurales del Virreinato y de nuestro país, aún vigentes bajo otras formas y maneras: la tensión entre Buenos Aires y el Litoral respecto del Noroeste mediterráneo; la tensión de Buenos Aires con el Litoral por la salida de los productos de este último, con casos notables respecto del Paraguay, al que se deja arrinconado, y a la Banda Oriental, a la que se le neutraliza su mejor puerto.
El tercer elemento centralizador proviene del grupo ideológico de los que Mitre llamó “el círculo de sublimes soñadores”: Moreno, Castelli, Belgrano, Monteagudo. Con diversas intensidades, reservas y matices, el núcleo de esta ideología (la ideología de la “emancipación”, adosada al hecho político de la independencia), que tuvo su ápice en el jacobinismo como elemento configurador del Estado moderno, concentraba todo el poder en la expresión de la voluntad general de una entidad abstracta, el “pueblo” soberano”, sin lugar preciso, ni tiempo definido ni encadenamiento de vínculos familiares y fidelidades personales. El pueblo abstracto resultaba de una suma de individuos concebidos como huérfanos sin ombligo. Cada uno de estos individuos se emancipaba retomando su soberanía, que en los hechos recaía en el grupo más activo y concentrado de los “sublimes soñadores” de turno. Moreno lo resumirá así más tarde en la Gaceta: “con la disolución de la Junta Central de Sevilla (...) cada hombre debía considerarse en el estado anterior al pacto social, de que derivan las obligaciones que ligan al rey con sus vasallos”.
En conflicto con estos tres elementos centralizadores, se plantearon los elementos federativos, esto es, los derivados del pactum foederis, proveniente a su vez de la voz foedus –alianza, unión- ligado a su turno con la palabra fides, fe y fidelidad como columnas sustentadoras de todo pacto de unión. Estos elementos, en nuestra historia, se remontan a los núcleos municipales, comunales, de ciudades libres, que se transmiten desde Europa, máximamente desde España, pero también de las tradiciones republicanas de las signorie, de las comunas del norte de Italia del siglo XIII, y que resultarán de este lado del charco la base de las reivindicaciones de las ciudades y provincias argentinas, como destacaron en su tiempo Francisco Ramos Mejía y José María Rosa. Allí el núcleo del vocabulario político residía en “los pueblos”, los municipios, las ciudades, las provincias que conformaban. Y sus rasgos eran los de localización, lugar (lar, hogar), pasado común y fidelidades recíprocas.
Ahora bien, la base doctrinaria con que se plantea en la América Española la asunción del gobierno propio, en un primer momento, y la independencia, acto seguido, es una doctrina tradicional hispánica, según la cual, dependiendo estas tierras de la corona, la acefalía del trono producía la reversión o retroversión de la soberanía a los “pueblos”, a los municipios y ciudades que integraban cada una de las unidades políticas virreinales, quedando al mismo tiempo extinguidos los vínculos de subordinación que pudiesen existir entre esos municipios y ciudades entre sí, hasta tanto que, congregados bajo un pie de igualdad todos estos “pueblos”, que reconocían un vínculo histórico y cultural común, estableciesen un pactum foederis. Era una doctrina claramente federativa. “Federación” y “Confederación” eran utilizados como sinónimos en ese tiempo y en aquel contexto. Y “constitución” significaba pactum foederis, esto es, había antinomia entre “pacto” y “constitución”. Una tergiversación de esta base doctrinaria a favor de la concentración hegemónica del poder, amparada en la “soberanía del pueblo”, pretendía que la reversión debía producirse al mismo orden virreinal, pero sin el virrey, y a las mismas relaciones de subordinación que resultaban de la Ordenanza de Intendentes. Todo ello fundamentado en la indivisibilidad e inalienabilidad de la “soberanía del pueblo”. Moreno, en su artículo en la Gaceta sobre las miras del Congreso futuro, decía: “la verdadera soberanía de un pueblo nunca ha consistido sino en la voluntad general del mismo, (...) siendo soberanía indivisible e inalienable”; por lo tanto, no podía concebir que la soberanía correspondiente al Virreinato del Río de la Plata pudiese dividirse, fragmentarse, en tantos “pueblos” o municipios o ciudades que lo formaban, y que cada uno de ellos poseyese una fracción soberana, recuperando en cada caso el derecho al autogobierno. El titular de la soberanía única e indivisible era el gobernante que ocupase el lugar del virrey en Buenos Aires, hasta tanto una nueva constitución (aquí sí entendida como lo opuesto al pactum foederis) estableciese las autoridades definitivas.
Este es nuestro conflicto irresuelto. Por un lado, pues, aparece el derecho de los individuos de Buenos Aires, conjuntados en “pueblo” abstracto, y continuando la pauta virreinal, de concentrar el poder en una Junta. Por otro lado, se plantea el derecho de los “pueblos” concretos, es decir, de las ciudades y municipios, todas en pie de igualdad, a concurrir con su voluntad a darse un gobierno y un forma política. Concentración del poder en Buenos Aires, de un lado. Tendencia a una forma política confederal, del otro. Por aquí corre una línea de fractura institucional que, con distintas apariencias y diversas manifestaciones no ha podido soldarse hasta hoy.
La Declaración de Independencia de las Provincias Unidas en Sudamérica, proclamada el 9 de julio de 1816, no se hace en nombre del “pueblo” argentino ni de la nación argentina, sino de “los pueblos” concretos allí representados.
La Constitución de 1853 es dictada por los “representantes del pueblo” de la Confederación Argentina, reunidos en Congreso general Constituyente, por voluntad y elección de las provincias que los componen, en cumplimiento de pactos preexistentes. Aparece la tradición federal/confederal pactista, vigente en la constitución pactista confederal que rigió entre 1831 y 1852, y el federalismo hamiltoniano “adoptado” con numerosos matices propios de mayor concentración de poderes en el gobierno central. “Los pueblos” han desaparecido del léxico político (dejo de lado los problemas que trae la expresión étnica “pueblos indígenas argentinos” introducida en el art. 75, inc. 17, que les reconoce “preexistencia”). En la terminología constitucional norteamericana no aparece la expresión “Estado federal”, ya que en la tradición jurídico-política anglosajona se utiliza el vocablo clásico “gobierno” y no el de “Estado”. State es la designación de la unidad política federada, del equivalente de nuestra provincia.“Estado federal” aparece entre nosotros a partir de la teoría alemana (especialmente el constitucionalista suizo-alemán Blunstchli, muy leído por nuestros constitucionalistas). Se distingue la “Confederación” (Statenbund), fundada en el Derecho Internacional (es decir, en tratados) del “Estado federal” (Bundesstaat), siendo la primera una figura jurídico-política inestable y provisoria, destinada a terminar en Estado federal o en Estados unitarios. Debe tenerse en cuenta que, para la Teoría General del Estado, también de cuño germánico, “Estado” es toda forma conocida de organización política, desde los orígenes hasta nuestros días, y no, como ocurre, una forma política históricamente determinada, con un nacimiento, un desarrollo y una decadencia y posible extinción, por lo que (además de circunstancias históricas alemanas que no cabe examinar aquí) la “confederación” representaba una irregularidad que debía desembocar necesariamente en la forma estatal.
Con estas dos fuentes principales, norteamericana y germánica, operó nuestro constitucionalismo clásico para establecer las características del “Estado federal” argentino. En los hechos, una vez establecidas las bases estatales en la Argentina, a partir de 1880, se derivó hacia un Estado configurado de hecho en “unidad de régimen”, repitiéndose esta actitud en las provincias hacia los municipios de su interior. En ese unitarismo de facto, consolidado y remachado por un sistema de partidos nacionales (hoy pulverizados) de observancia centralizada, planteados a partir de “movimientos nacionales” como el yrigoyenismo y peronismo, las atenuaciones provinieron de ciertos procesos de “descentralización” que, como su nombre lo indica, son propios de los Estados unitarios y no de las federaciones. La centralización y su proceso opuesto, la descentralización, o su homólogo la desconcentración, resultan –por otra parte- formas predominantemente administrativas antes que institucionales. En tal orden de ideas, la centralización ha sido el proceso dominante y la descentralización la excepción.
“Estado federal”, como expresión, encierra una contradicción en los términos, es un oxímoron (dos conceptos opuestos en una misma expresión). El “Estado” es una forma política propia de la modernidad, con nacimiento hacia principios del siglo XVI, consolidación a partir de la Revolución Francesa y decadencia continua en el último medio siglo. El Estado, como forma política, tiene a la concentración y homogeneización del poder, habiendo extendido la esfera de este último por sucesivos monopolios: de las nociones de Patria y Nación, de lo público, de la producción del derecho, de su aplicación y de la gestión de composición de conflictos, ha pretendido el monopolio de la vida económica, de la enseñanza y de la cultura y su último reducto es el monopolio del impuesto (pobres localizados y ricos globalizados). Todo ello mediante la impersonalidad de la norma, de la ley positiva con la que ha pretendido neutralizar el campo de la política (Estado de derecho, Estado constitucional). La forma política Estado tiende naturalmente a la unidad de régimen, a la concentración y homogenización centralizada del poder. El “Estado” como forma política, nunca puede ser federativo.
La federación (concepto que comprende el de confederación) no es una forma de Estado, como quería el Derecho Político clásico, sino una forma política, tal cual lo es el Estado moderno, y tal cual lo fueron, con reapariciones actuales más o menos larvadas, la Ciudad, el Reino y el Imperio. Las formas políticas son las diversas figuras en que la materia permanente de lo político, inherente al hombre, al zoón politikón, se han ido manifestado en el curso de la historia. Cada forma política es la forma de un orden determinado. Así como el orden estatal está fundado y determinado por la pirámide normativa, el orden federativo está fundado y determinado por la subsidiariedad. Para comprender “federación” y “subsidiariedad” hay que situarse en la premodernidad y, reproductivamente, en el crepúsculo y clausura de la época moderna, en que aquellos conceptos resurgen. Hablar de subsidiariedad dentro del orden estatal conduce a equívocos, ya que el aparato estatal, concentrador de poderes, no actúa supletoriamente sino en incesante acaparamiento vertical de competencias. La subsidiariedad federativa tiene que ver con autonomías originarias y previas, no delegadas y con un principio de proximidad. En materia de gobierno, la proximidad es valiosa; el poder político debe medirse más por su distancia que por su eficacia. A menor distancia mayor participación. El orden federativo es un medio para hallar la distancia adecuada para cada competencia política. El orden estatal subsidia (ayuda), a veces, desde arriba. El orden federativo acerca desde abajo.
Federación y Confederación no son dos “formas de Estado” distintas, una basada en el derecho público interno y otra en el derecho público internacional. Con esta distinción se destruye la unidad profunda de la forma federativa. Carl Schmitt señalaba que “tales fórmulas esquemáticas y cómodas dejan de considerar el concpeto fundamental común de todo el problema, y se eleva a nota característica del concepto cualquier particularidad interesante para la situación política del momento”. Federación, latamente considerada, incluidas las confederaciones, es, según el mismo Schmitt “una unión permanente, basada en el libre convenio, y al servicio del fin común de la autoconservación de todos los miembros, mediante la cual se cambia el total status político de cada uno de los miembros en atención al fin común”.
En medio de la desintegración progresiva del aparato estatal, consecuentemente con la reflexión a que nos obliga este Bicentenario, he querido enhebrar, quizás de modo demasiado esquemático, algunas reflexiones sobre un camino, el del orden federativo, que está enraizado en nuestra tradición política. Junto con esta “forma política” de la federación se da una “forma de gobierno”, esto es, lo que se conocía tradicionalmente como “régimen político”. Esta forma de gobierno, entre nosotros, es la republicana. Aunando forma política y forma de gobierno, resultamos, de acuerdo con nuestra Constitución y nuestra historia, una federación republicana. Ya en su tiempo Tocqueville afirmaba que los EE.UU eran no sólo una república sino también una confederación. Cómo articular sabiamente forma política y forma de gobierno es objeto de análisis y propuestas en la ponencia, bajo el principio de que no puede haber república posible sin federación efectiva. No es una mera reminiscencia histórica que, institucionalmente, nuestro país continúe llamándose “Confederación Argentina” (art. 35 CN). Más bien, se trata de una oportunidad para recuperar el presente siglo, durante el interregno globalizador.-
